Contrairement à une idée reçue, l'impôt sur le revenu n'est pas le seul impôt frappant le revenu. A l'impôt sur le revenur (IR), dont le produit net s'est élevé à 71 Mds € en 2016 s'ajoute principalement la contribution sociale généralisée (CSG) qui frappe 96% des revenus pour un rendement net de 97 Mds € en 2016, et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) qui frappe 98,5% des revenus pour un rendement net de 7 milliards € en 2016.
Mais contrairement à la CSG et à la CRDS qui financent la protection sociale pour l'une, la dette sociale pour l'autre, l'IR est un impôt d’État dont le produit contribue au financement des politiques publiques. Aussi, symboliquement, le fait qu'une majorité des Français ne soient plus imposables à l'IR suite aux allègements successifs intervenus au cours des dernières années et, de ce fait, ne contribuent pas aux dépenses de l’État, choque un grand nombre de nos concitoyens -ceux sur qui sont de plus en plus concentrées les hausses d'IR[1]– et dégrade le consentement à l'impôt.
La création d'un IR forfaitaire minimum qui mettrait à la charge des ménages non imposables une somme avant tout symbolique permettrait d'améliorer l'acceptabilité de l'IR pour tous sans dégrader le pouvoir d'achat des ménages les plus modestes. Elle se justifie d'autant plus que la taxe d'habitation sera progressivement supprimée, selon le vœu du Président de la République, pour tous les contribuables dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 20 000€ par part, soit 80 % des contribuables, avec un risque de hausse des taux de la TH pour les 20 % de contribuables restants. Ainsi, la part des Français assujettis à l'IR et à la TH va encore diminuer sensiblement dans les prochaines années.
1. Situation actuelle
• Plusieurs dispositifs contribuent à alléger ou annuler l'imposition des ménages modestes et/ou faiblement imposés :
– La décote est un mécanisme qui aboutit à exonérer d'une partie de l'impôt les ménages se situant juste au-dessus de la limite d'imposition, payant donc peu d'impôt, mais ayant également des revenus assez modestes. Les contribuables bénéficient d'une décote quand leur impôt est d'un montant faible. Les modalités de cette décote ont évolué plusieurs fois au cours des dernières années. En 2017, le coût associé au système de la décote devrait s'élever à 4,5 Mds€ au bénéfice de 11,7 M de foyers fiscaux.
Depuis l'imposition des revenus de l'année 2015, la décote vaut :
– pour les célibataires : 1165- 3/4 de l'impôt
– pour les couples : 1920- 3/4 de l'impôt
Exemple : un célibataire a un impôt, après application du barème, de 1400€. Son impôt final bénéficie d'une décote de : 1165- (3/4 x1400)= 1165-1050=115€ de décote. L'impôt final s'élève donc à : 1400-115=1285€.
– l'abattement sur le revenu global des contribuables âgés de plus de 65 ans ou invalides : lorsque le montant de celui-ci est inférieur à un certain seuil, l'abattement permet de réduire l'imposition des retraités les plus modestes ;
– le seuil de recouvrement de 61€ qui permet de ne pas réclamer l'IR aux foyers dont le montant d'impôt, après décote et imputation des réductions d'impôt, est inférieur à ce seuil. Le non-recouvrement n'est pas équivalent à une non-imposition : le contribuable reste juridiquement imposable mais, pour des raisons pratiques, son impôt n'est pas perçu. Cette limite est réduite à 12€ pour les contribuables ayant eu des crédits d'impôt.
– des réductions d'impôt exceptionnelles peuvent ponctuellement venir réduire encore l'impôt des plus modestes au titre d'une année d'imposition.
• De nombreux allègements d'impôt en faveur des ménages aux revenus modestes ont été votés depuis 2012 :
– la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a procédé à une revalorisation exceptionnelle de la décote ;
– la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a rétabli l'indexation des tranches de revenus du barème de l'IR sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2013 par rapport à 2012, soit 0,8 %. Elle a également prévu une mesure générale de soutien aux contribuables modestes, sous la forme d'une revalorisation exceptionnelle des seuils de revenu fiscal de référence (RFR) de 4 % et de la décote de 5,83 %, au lieu d'une simple indexation de 0,8 % ;
– la loi de finances rectificative du 8 août 2014 a créé une réduction d'impôt exceptionnelle, au titre de l'imposition des revenus 2013, en faveur des contribuables dont le RFR n'excèdait pas le montant imposable d'un salaire égal à 1,1 fois le SMIC annuel pour 2013. Le montant de cette réduction d'impôt était fixé forfaitairement à 350€, ce montant étant doublé (700€) pour les couples ;
– la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a renforcé cette baisse de l'IR. Ainsi, le barème a été simplifié et allégé pour les ménages titulaires de revenus modestes et moyens avec la suppression de la tranche à 5,5 % et la fixation du seuil d'entrée dans la tranche à 14 % à 9 690€ (afin de neutraliser les effets de la mesure pour les contribuables les plus aisés dont l'imposition n'était donc pas modifiée). Le mécanisme de la décote a également été aménagé et renforcé en particulier pour les couples. Enfin, les limites des tranches de l'IR (ainsi que les seuils et limites qui lui sont associés) ont été revalorisés comme l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2014 par rapport à 2013, soit de 0,5 % ;
– la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a procédé à un nouvel aménagement de la décote. Sa limite d'application (exprimée en impôt avant décote) a été portée de 1 135€ à 1 553€ pour les célibataires et de 1 870€ à 2 560€ pour les couples. Les limites des tranches de revenus du barème de l'IR ont aussi été revalorisées de 0,1 % ;
– enfin, la loi de finances pour 2017 a d'une part, indexé les tranches de l'IR comme l'inflation et, d'autre part, allégé l'impôt des classes moyennes en créant une réduction d'impôt au titre de l'imposition des revenus de l'année 2016 pour les contribuables dont le RFR n'excède pas 20 500€ pour les célibataires et 41 000€ pour les couples. Pour les familles, ce plafond est majoré de 3 700€ par demi-part supplémentaire. Le montant de la réduction d'impôt est proportionnel et fixé à 20 % de l'impôt calculé après décote.
L'ensemble de ces mesures a eu pour effet de reporter les seuils d'entrée dans l'impôt. A titre d'exemple, la revalorisation exceptionnelle de la décote en loi de finances pour 2014 a permis de rendre non imposables 192 000 foyers. La première loi de finances rectificative pour 2014 a rendu non imposables environ 2,1 M de foyers supplémentaires.
Ainsi, pour l'imposition des revenus de l'année 2015, un contribuable n'a été imposé en 2016 qu'à partir de 14 704€ de revenu imposable pour un célibataire et de 27 483€ pour un couple. Ces mesures ont par ailleurs permis d'alléger la charge des autres contribuables modestes qui ont bénéficié de la décote jusqu'à respectivement 20 789€ et 37 683€ pour les célibataires et les couples.
La dernière mesure, votée en loi de finances pour 2017, devrait encore faire sortir 150 000 ménages de l'impôt et empêcher 400 000 autres d'y entrer du fait du seuil de recouvrement de 61€, d'après les estimations transmises aux parlementaires lors du vote du budget 2017.
2. Problèmes soulevés
Tableau : évolution du nombre de foyers fiscaux imposés et non imposés (en millions et en pourcentage)
| Année | Nombre total de foyers fiscaux | Foyers fiscaux imposés | Foyers fiscaux non imposés | ||
| 2008 | 36 | 16,9 | 46,90% | 19,1 | 53,10% |
| 2009 | 36,4 | 15,8 | 43,00% | 20,6 | 57,00% |
| 2010 | 36,6 | 16,8 | 46,00% | 19,8 | 54,00% |
| 2011 | 36,9 | 17,2 | 47,00% | 19,7 | 53,00% |
| 2012 | 36,4 | 18,2 | 50,00% | 18,2 | 50,00% |
| 2013 | 36,7 | 19,1 | 52,00% | 17,6 | 48,00% |
| 2014 | 37,1 | 17,8 | 47,90% | 19,3 | 52,10% |
| 2015 | 37,4 | 17,1 | 45,60% | 20,3 | 54,40% |
| 2016 | 37,7 | 16,1 | 42,80% | 21,6 | 57,20% |
Source : Direction générale des finances publiques
Après un étiage historique en 2009 (sur les revenus de 2008), la part des foyers fiscaux imposés est repartie à la hausse jusqu'en 2013. Depuis lors, 3M de foyers fiscaux sont sortis du champ d'imposition de l'IR, ramenant à 42,8% à peine la proportion des foyers imposés en 2016, soit un niveau inférieur au dernier record de 2009.
Autant l'étiage de 2009 s'explique par la chute spontanée des revenus des Français sous l'effet de la crise économique et du chômage, autant le point bas qui sera atteint au titre de l'IR 2016 et 2017 s'explique par les baisses successives décidées depuis 2012. En faisant sortir ou en évitant de faire entrer dans l'IR un nombre croissant de Français, cette politique tend à accroître le phénomène de concentration de l'impôt sur le revenu, d'autant que, parallèlement, la pression fiscale sur les classes moyennes et supérieures s'est alourdie (instauration d'une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus en 2012, création d'une nouvelle tranche marginale supérieure à 45% à compter de 2013, deux baisses successives du plafond du quotient familial ramené de 2 336€ par demie part en 2012 à 1 500€ en 2014, soumission au barème progressif de l'IR des revenus du capital à partir de 2013…).
Ainsi, entre 2010 et 2016, le produit brut de l'IR est passé de 55,1 Mds€ à 76,6 Mds€ tandis que, dans le même temps, le nombre de foyers imposés a diminué d'environ 700 000. En 2017, le nombre de foyers imposés devrait encore baisser, sous l'effet de la réduction de 20 % de l'impôt pour les ménages modestes votée en loi de finances pour 2017. Entre 2012 et 2017, le seuil d'entrée dans l'impôt est passé de 11 900€ pour une part à 14 800€. Il en résulte une très forte concentration du poids de l'impôt sur les classes moyennes et supérieures : près de 89% de la charge fiscale repose désormais sur 28% à peine des foyers fiscaux et 70 % de la charge sur 11 % des foyers (source : DGFIP).
Ce phénomène nourrit un fort ressentiment des classes moyennes et risque de porter atteinte au consentement à l'impôt.
3. Solutions proposées
L'instauration d'un impôt minimum obligatoire d'un montant symbolique, auquel seraient soumis la quasi totalité des foyers fiscaux non imposés, permettrait de restaurer le lien civique et de renforcer le sentiment d'appartenance à la communauté nationale. Cette mesure présenterait de nombreux avantages :
- elle renforcerait le consentement à l'impôt des classes moyennes et supérieures sans entamer pour autant le pouvoir d'achat des plus modestes ;
- elle permettrait de dégager des recettes non négligeables qui pourraient être affectées au financement de mesures d'allègement fiscal ;
- elle fait l'objet d'un assez large consensus au sein de la classe politique : des personnalités aussi diverses que Jean-Luc Mélenchon, François Bayrou, Razzy Hammadi ou Bruno Le Maire se sont prononcées, dans un passé récent, en faveur d'un « impôt universel » ;
- en outre, les obstacles à la mise en oeuvre pratique de cette proposition sont désormais en mesure d'être surmontés (cf. infra).
Le coût du recouvrement pour l'Etat d'une telle mesure est traditionnellement considéré comme un frein majeur : lorsqu'il s'agit de recouvrer un impôt d'à peine 30, 40 ou 50€, le coût de gestion (temps consacré par les agents des impôts, frais d'affranchissement et d'impression des avis de mise en recouvrement, des lettres de relance, des mises en demeure de payer, coût des procédures judiciaires engagées contre les contribuables récalcitrants, etc.) peut facilement excéder le montant de l'impôt à recouvrer.
C'est précisément en raison du coût de gestion qu'il existe un seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu fixé à 61€ avant crédit d'impôt (12€ après crédit d'impôt)[2] : lorsque l'impôt légalement dû est inférieur respectivement à 61€ et 12€, il n'est pas mis en recouvrement. Le contribuable est dispensé du paiement de l'impôt. A l'inverse, si l'administration faisait le choix d'abandonner systématiquement ses créances en renonçant à en réclamer le paiement aux contribuables récalcitrants, elle enverrait un très mauvais signal aux contribuables et porterait elle-même atteinte au principe d'égalité des citoyens devant l'impôt.
Or, avec le prélèvement de l'impôt sur le revenu à la source, l'administration pourrait « prélever son dû » directement auprès d'un tiers-payeur (employeur, organismes de versement des pensions de retraite, d'allocations chômage et autres revenus de remplacement), sans que le contribuable puisse y faire obstacle. Il n'y aurait dès lors plus de coût associé au recouvrement de montants d'impôts très faibles.
Même si le prélèvement à la source de l'IR devait être abandonné, il serait possible, au prix d'un échange d'informations amélioré entre les administrations fiscale et sociale, de prévoir une retenue sur l'une ou l'autre des aides sociales versées aux ménages modestes (prime d'activité, APL, allocations familiales, APA etc.) en définissant un ordre d'imputation.
Proposition : instaurer un impôt minimum forfaitaire sur le revenu pour tous les foyers non imposés percevant plus de 500€ (pour une personne seule) et 300€ (pour un couple) de revenus annuels
Compte tenu du seuil d'entrée dans l'impôt, une personne seule ayant perçu moins de 9 701€ nets en 2016 sera non imposable en 2017. Et compte tenu du barème de la décote, une personne seule ayant perçu moins de 14 450€ de revenus nets ne sera pas imposée en 2017.
En réalité, compte tenu du seuil de mise en recouvrement de 61€, elle ne sera pas imposée en dessous de 14 800€ de revenus nets (sans crédit d'impôt) ; si elle a bénéficié d'au moins un crédit d'impôt, elle ne sera pas imposée en-dessous de 14 450€ de revenus nets. Concrètement, cette personne devrait s'acquitter d'un impôt compris entre 1€ et 61€ mais n'est pas imposée grâce au seuil de mise en recouvrement.[3]
Il serait contraire au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt d'exiger un impôt minimum forfaitaire de 30€ par exemple pour une personne seule non imposable (i.e .:aux revenus inférieurs à 9 701€ nets par an) dès lors qu'une personne seule touchant des revenus compris entre 9 701€ et 14 500€ (ou 14 800€) ne serait, quant à elle, pas imposée grâce au double effet de la décote et du seuil de mise en recouvrement.
Inversement, créer des tranches de barème supplémentaires entre 0 et 9 701€ de revenus ne serait pas non plus optimal car, en devenant imposables, ces contribuables modestes seraient éligibles à des réductions d'impôt et à des crédits d'impôt, ce qui aurait pour effet de réduire leur impôt à zéro, voire de leur ouvrir droit à des versements du Trésor. Ils échapperaient ainsi à nouveau à toute imposition.
Il conviendrait, par conséquent, d'instaurer un impôt minimum forfaitaire auquel seraient soumis tant les foyers non imposables que les foyers non imposés du fait des deux seuils de mise en recouvrement . Ainsi, toutes les personnes dont l'impôt dû est inférieur à l'actuel seuil de recouvrement (61€) seraient soumises à l'impôt (dont le tarif ne pourrait excéder ce seuil afin de respecter le principe d'égalité devant l'impôt selon lequel la charge fiscale doit être également répartie entre tous les citoyens à raison de leurs facultés).
Seraient donc soumis à cet impôt minimum forfaitaire:
- les foyers fiscaux non imposables (revenus inférieurs à 9 701€ nets par part de quotient familial en 2016);
- les foyers fiscaux imposables dont l'impôt dû après application de la décote est inférieur à 61€.
Le tarif de l'impôt pourrait être fixé comme suit :
- 50€ pour les personnes seules ;
- 30€ pour les foyers fiscaux composés d'au moins deux personnes.
Pour plus de simplicité, et eu égard au montant symbolique de la contribution, il n'est pas proposé de prévoir des tarifs réduits en fonction du nombre d'enfants à charge (d'autant que la composition du foyer entre déjà dans le calcul de l'impôt dû avant décote pour les foyers imposables).Seraient néanmoins exonérés de la contribution minimum forfaitaire:
- les personnes seules déclarant moins de 500€ de revenus nets par an ;
- les couples déclarant moins de 300€ de revenus nets par an.
En effet, il serait inéquitable de soumettre des revenus aussi faibles à un taux d'imposition supérieur à 10%. Sans cette exonération expresse, une personne seule déclarant, par exemple, 50€ de revenus annuels paierait un impôt confiscatoire égal à 100% de ses revenus.
Il serait par ailleurs anti-constitutionnel de soumettre à une quelconque forme d' imposition sur le revenu des personnes ne percevant pas de revenus. Le seul moyen juridiquement sûr de faire payer une contribution symbolique à la totalité des foyers non imposés (indépendamment du montant des revenus perçus et des charges de famille) serait de créer une contribution forfaitaire dont l'assiette serait totalement décorrélée des revenus, une contribution forfaitaire citoyenne par exemple qui serait due par toute personne résidente en France. Néanmoins, pour garantir la constitutionnalité de la mesure, une telle contribution ne devrait comporter aucune exonération et il ne serait pas possible de la rendre déductible de l'impôt sur le revenu. En d'autres termes, pour soumettre l'ensemble des 21,6M de foyers non imposés (sans exception) à cet impôt minimum obligatoire, il faut accepter d'y assujettir également les 16,1M de foyers qui paient l'impôt sur le revenu. Dans ces conditions, il est préférable de ne pas aggraver davantage encore la charge fiscale des 42,8 % de foyers sur qui pèse la totalité de l'impôt sur le revenu. Pour ces raisons, l'impôt minimum obligatoire proposé devra s'accompagner d'une exonération des ménages percevant moins de 300 ou 500€ (selon la composition du foyer) de revenus nets imposables par an.
- Gain budgétaire
Description synthétique de la méthode d'évaluation proposée :
- 21,6 M de foyers fiscaux n'ont pas été imposés en 2016, soit qu'ils fussent non imposables en raison des faibles revenus déclarés ou de l'absence totale de revenus, soit qu'ils fussent sortis de l'imposition grâce à la décote.
- Environ 35% des foyers fiscaux sont composés d'une personne seule sans enfants à charge (célibataires, veufs, divorcés, séparés de corps ou concubins), 65% d'au moins deux personnes (couples mariés ou pacsés avec ou sans enfants, personnes seules avec au moins un enfant à charge).
Dès lors, la contribution forfaitaire minimum rapporterait : 50€ x (35%*21,6M) + 30€ x (65%*21,6M)= 378M + 421= 799 M€
Le nombre de foyers fiscaux percevant et déclarant respectivement moins de 300€ par an (pour un couple) et 500€ par an (pour une personne seule) de revenus annuels imposables (revenus d'activité, revenus du capital et les seuls revenus de remplacement soumis à l'IR), n'étant pas connu, il convient de considérer ce montant de 799 M€ comme un majorant. Un montant de 700M€ paraît plus réaliste.
En retenant des tarifs de 40€ pour les couples et 60€ pour les personnes seules, le gain maximum serait de 1 015M (plus vraisemblablement de 900 M€ pour les mêmes raisons).
Publication réalisée par notre contributeur externe Louis-Olivier Fadda, ancien élève de l'ENS, de l'IEP de Paris et de l'ENA, titulaire d'un DEA d'histoire et d'une maîtrise d'italien, enseigne les finances publiques à l'IEP de Paris.
[1] Entre 2013 et 2015, le produit net de l'IR est passé de 66,9 Mds€ à 69,3 Mds€ alors que, dans le même temps, la part des ménages imposés est passée de 52 % à 45,6 %, si bien que l'impôt moyen par ménage imposé est passé de 3 503€ en 2013 à 4 053€ en 2015, soit une augmentation d'IR moyenne de 15,7 % pour les ménages imposés.
[2] Le coût du seuil de mise en recouvrement est évalué à 7M€ pour 2017 (source : PLF 2017, Voies et moyens). Il bénéficie actuellement à 186 500 foyers fiscaux.
[3] Pour un couple sans enfants (2 parts de quotient familial), le seuil de mise en recouvrement de 61€ dispense d'impôt les foyers dans cette situation déclarant entre 27 200 et 27 500€ de revenus nets annuels.